第二节 美国期货市场的监管
一、美国期货监管的发展历程和特点
美国是正式形成期货市场最早的国家，自1848年芝加哥交易所成立以来，美国期货业的发展已有了一百多年的历史，在期货市场的监管方面已经形成了一套比较完善的体系。1993年中国台湾的《“国外”期货交易法》，以及2000年英国颁布的《2000年金融服务和市场法》等许多著名的法案都是参照美国的监管办法制定的，而美国的期货监管模式也是公认最为成熟的。1974年以前，美国期货市场都由交易所自我管理，交易所通过执行各种规则和发挥理事会、专业委员会及各职能部门的作用，实施自我管理。20世纪70年代，期货交易品种扩大到金融产品后，由政府、期货业协会和交易所组成的三级监管模式逐步形成。1974年美国国会在原来《商品交易所法》的基础上通过了系统严密的《商品交易委员会法》，并成立了美国商品期货交易委员会（CFTC)。商品期货交易委员会是美国期货市场最高权力和监管机构，它通过制定严密高效的法规贯彻实施国会通过的法律，在宏观上对市场参与者进行管理。1981年全国期货协会(NFA)注册成立，协会会员遍及期货公司、咨询顾问、基金经理、结算银行、交易所、社会公众及有关商业机构，具有充分的广泛性。期货业协会代表着整个行业各方面的切身利益，真实反映着行业的呼声和要求。在美国三级监管模式中，在政府宏观管理下，交易所和期货业协会的自律管理至今一直发挥着市场管理的基础和核心作用。美国期货监管体制具有如下特点：
(一）集中立法，强调政府的监管
在法律体系上，美国是典型的集中立法的国家，早在期货市场发展的初期就有专门的期货法规，而现有的期货法规在通过法律手段加强政府监管的同时，也赋予了行业自律监管较高的地位。
(二）实行政府主导型的集中监管
由兼有立法、执法和准司法职能的监管机构——商品期货交易委员会对全国期货市场实行集中统一的监管，政府的监管处于主导地位，有效地保证了期货市场的安全和秩序。政府监管机构——商品期货交易委员会在享有对期货和期权的全面监管权的同时，它也将部分职责下放到行业自律机构（全国期货协会）和交易所，行业自律机构和交易所则在政府监管机构的领导下承担起监管职责。
{三）采用三级监管模式
商品期货交易委员会的宏观监管、期货业协会的行业自律监管和各期货交易所的自律机制构成了三级监管模式。美国商品期货交易委员会是美国国会根据《1974年商品期货交易所法》修订案，于1975年设立的独立联邦机构，对美国期货与期权市场享有全面监管职责，同时，它也赋予全国期货协会和交易所以相应的管理权限。全国期货协会和各交易所在商品期货交易委员会的监管下完成各自相应的监管职责。各级管理主体既要依法履行职责，又要相互配合协调。交易所主管场内交易；行业协会主管期货从业人员；商品期货交易委员会负责立法及其实施。
(四）重点监管与全面监管相结合
投机行为与市场垄断是法律监管的重点，期货交易所、行业协会和政府在各自的规章条例和法律规范中规定有登记注册制度、会员制度、财务检查制度、保护客户制度和仲裁制度等等，同时，对期货交易的各类组织与人员、各个环节也进行了全面规定，以保证期货市场的正常运行。
二、美国有关期货交易的联邦法规简介
作为一个市场经济的国家，美国对于期货这一特殊行业的管理主要是靠严格的法律手段。综观美国期货法规的历史，是逐步强化政府管理和强化自律管理机制的过程。虽然美国期货市场始于19世纪中叶，但直到1921年才开始有关于期货交易的第一部联邦法规。1922年以来，美国政府多次颁布和修改有关期货交易的法规和条例，促使政府主导的集中管理机制和期货市场的自律机制日趋完善。在美国联邦政府的有关法规中，主要包括1922年的《谷物期货法》，1936年的《商品交易所法》，1974年的《商品期货交易委员会法》和1978、1982、1986年的《期货交易法》，1982年的“夏德一约翰逊协议法案”，2000年的《商品期货现代化》法案。
1922年的《谷物期货法》及修订案赋予了期货交易所正式的法律地位，强调交易所对防止会员及雇员操纵市场负有责任。1936年的《商品交易所法》强化了政府管理权限。根据该法规，设立了由农业部长、商业部长和司法部长或其指定的代表组成的商品交易所委员会，由该委员会负责《商品交易所法》的实施。1947年商品交易所管理局成立后，改由该局负责法规实施。1974年的《商品期货交易委员会法》授权成立独立的商品期货交易委员会，以取代美国农业部的商品交易所管理局，对期货市场行使联邦管理权。1978年的《期货交易法》扩大了商品期货交易委员会的管理权限，将“商品”这个名称的含义从狭义的农产品扩充到“有关期货交易的所有商品品种、服务、权利和利益”，而且，货币期货合约、金融工具期货合约、金属期货合约也被置于商品期货交易委员会的管辖范围之内。此后，商品期货交易委员会管辖的品种范围不断扩大，如1981年后扩大到金融期货的期权交易。随着期货交易品种范围扩大到金融期货与期权合约，商品期货交易委员会与美国证券交易委员会（SEC)对市场的监管权发生了冲突。1982年的“夏德一约翰逊协议法案”对于监管过程中涉及到的管辖权问题进行了规定，规定商品期货交易委员会管理涉及一揽子证券或证券指数的期货和期权,以及国库券等不需要联邦批准的证券期货合同，证券交易委员会则管理现货选择权。这些规定过于繁琐，且明确禁止单个股票和窄基股票指数的期货交易，阻碍了美国市场的金融创新。2000年9月14日，商品期货交易委员会和证券交易委员会就改革“夏德一约翰逊协议法案”达成了协议，对股票衍生品的监管权问题给予了明确的规定，并简化了商品期货交易委员会和证券交易委员会对证券期货实施共同监管的法律程序。同年12月又颁布了《商品期货现代化法案》，取消了自1982年以来对证券期货合约及其期权合约的禁止性规定，在衍生品的交易方式上赋予了美国交易所及其他机构相当大的自由度，还建立起了对衍生品结算组织的监管构架，同时也确认了场外交易（OTC)市场中衍生新产品的合法地位。
三、美国联邦政府期货管理机构——商品期货交易委员会
(一)美国商品期货交易委员会的构成
20世纪70年代，随着期货交易品种的不断增多，原有的商品交易所委员会不再适应期货管理的要求，需要对主管机关进行调整。1973年，美国国会采纳了参议院的建议，决定设立一个管理地位、组织、功能都类似于美国证券交易委员会（SEC)的机构，全面负责期货监管。1975年4月21日，美国商品期货交易委员会得以设立。美国商品期货交易委员会是具有准立法和准司法权的独立机构，作为参议院的政府主管部门，它保持着对全国期货行业的独立管辖权，并有相当大的独立性和权威性。商品期货交易委员会的5名专职委员都由总统提名，经参议院表决通过后，由总统任命，其中一名委员由总统指定为主席，所有委员任期为5年。为保持决策的公正性，其中3名委员不能从同一政党中产生。商品期货交易委员会直接对国会负责，对商品期货交易委员会直接行使监督的机构是众议院和参议院的职能部门。商品期货交易委员会由主席主持曰常工作，各部门主管及法务室主任对整个委员会负责。委员会下设六个部门，分别是：
1.交易及市场部。主要负责规范期货交易所、期货协会、期货商及期货从业人员的注册登记、财务稽核等行为。
2.执行部。主要负责开展行政或司法程序，以执行期货法及委员会的管理规则，对违法者予以处分。 ^
3.经济分析部。主要负责市场监督、市场分析和市场研究。
4.行政长官办公室。主要负责有效地使用委员会的资源、监督行政及赔偿程序。
5.法务室。主要负责处理委员会的行政处分以及付诸司法审查的案件，并在委员会于司法程序中成为被告时为其辩护。
6.程序办公室。主要负责在行政及赔偿案件中举行听证会。
此外，美国商品期货交易委员会还可根据需要在全国某些地区设立若干办事处。目前，美国商品期货交易委员会总部设在华盛顿，同时在纽约、芝加哥、堪萨斯、洛杉矶设有地区办公室，在明尼阿波利斯设有一个次级分支机构。
(二）美国商品期货交易委员会的主要职能
美国商品期货交易委员会的主要任务是保持市场的竞争性和秩序性，防止价格被人为操纵，公平对待所有市场参与者。美国商品期货交易委员会的主要职能包括：
1.防止期货和期权价格被操纵。
2.制定并实施有关客户保护规则，制定并实施期货公司及期货从业人员的最低财务标准及从业资格标准。
3.禁止错误市场信息及误导性市场信息的传播。
4.批准新的期货与期权合约。
5.管理期货交易所和场内经纪人。
6.为解决客户投诉事件提供便利。
在美国国内，美国商品期货交易委员会与财政部、联邦储备委员会及证券委员会有监管合作。此外，美国商品期货交易委员会还与美国以外的国家和地区的期货机构开展跨境监管合作。
（三）美国商品期货交易委员会对交易所的监管
2000年《商品期货现代化法案》将金融衍生品市场划分为不受监管的市场和受监管的市场，而受监管的市场又分为两个层次，即“指定合约市场”和“注册衍生品交易执行设施”，对两个层次的市场按不同的标准和程序进行监管。对于入市门槛低、所交易的产品风险大的市场进行严格监管；而对入市门槛高、所交易的产品风险小的市场，监管则相对宽松。
“指定合约市场”是指能够交易所有的产品、并且不限制进入市场的人员的期货期权交易所。美国商品期货交易委员会规定了“指定合约市场”的标准，任何符合规定要求的市场都可以按照程序向委员会提出申请。美国商品期货交易委员会负责审查交易所的交易规则，以确保交易的公平、公正、公开，而交易所在修订交易规则前必须先得到美国商品期货交易委员会的批准。美国商品期货交易委员会负责期货期权合约的经济目的、条款等方面的审查，从而确保合约的运用符合公众利益。交易所在变动巳有期货期权合约的条款前也必须先得到美国商品期货交易委员会的批准。美国商品期货交易委员会还负责监察交易所的业务活动，如否认交易所批准的会员资格或对会员进行纪律处分；在审查交易所行为时，可以批准、修改或取消交易所的某项决定。
在交易所日常行为监察方面，监察的重点是投机行为和市场供求关系，其目的是防止市场垄断，确保交易竞争机制。首先，美国商品期货交易委员会的市场考察人员对所有活跃的期货期权合约都会进行跟踪，对市场参与者的大额头寸、期货和现货市场的价格关系进行连续的观察分析；其次，在临近交割期时，美国商品期货交易委员会的经济学家每周对合约做出监察报告，地区监察人员会审阅报告，并报市场监察总监。美国商品期货交易委员会的高层在每周的监察介绍会上要分析潜在的问题。如果在日常监察中发现了问题，将会及时提醒或警告有关的市场参与者；当问题发展到一定程度时，美国商品期货交易委员会会和有关交易所联系处理；在某些特定情况下，如美国商品期货交易委员会认为交易所的措施不得力，美国商品期货交易委员会有权利用紧急权力命令交易所按其批示行动。美国商品期货交易委员会还规定，交易所及其结算所必须将每日的交易记录备案待查。
(四）美国商品期货交易委员会对市场参与者的监管
美国商品期货交易委员会对场内经纪人、期货佣金商、经纪商代理人、商品基金经理、商品交易顾问、介绍经纪人以及其他市场参与者拥有全面的监管权。美国商品期货交易委员会还负责对经纪商代理人和业务经理进行资格调査以及对上述所有人员的注册登记。美国商品期货交易委员会负责制定有关的监管规则，并监督有关法规的实施。美国商品期货交易委员会对投机头寸有限额规定，并利用大户头寸来判断是否有市场操纵的行为发生。美国商品期货交易委员会对交易商的行为进行监察时，运用了“特别传唤”，即认为有必要时，要求交易商报告其在所有经纪商处的头寸，并提供交易和交割方面的信息。“特别传唤”是为了调查并防止交易商通过多个经纪商进行交易从而操纵市场的情况。美国商品期货交易委员会还利用自动财务监察系统进行市场监管，该系统集中了期货经纪商财务数据的评估、美国商品期货交易委员会大户数据、交易所清算会员数据。该系统在近期市场波动水平的基础上计算客户和公司自营账户的潜在大额交易亏损。
(五）仲裁規定
美国商品期货交易委员会有权要求交易所和市场参与者遵照有关法律行事。同时，美国商品期货交易委员会也建立了一套仲裁处理程序，以作为交易所仲裁规则和民事法庭诉讼程序的替代选择方案。美国商品期货交易委员会还要求各交易所必须制定仲裁和索赔处理规则，以解决客户对会员或交易所人员提出的索赔要求。为方便投资商对违反期货期权有关法律提出的赔偿要求，美国商品期货交易委员会制定了相关的赔偿规则和程序。索赔听证会由行政法官主持，美国商品期货交易委员会可以审阅法官做出的裁决。
四、美国期货行业自我管理组织——全国期货协会
(一）全国期货嫵会的成立
美国期货监管体制在强调政府通过立法直接监管的同时，也非常重视期货业协会的自律管理。一百多年前，美国的期货交易市场就开始制定交易市场管理规章制度进行自我管理，并积累了许多管理市场的成功经验，但在20世纪70年代初，一系列的经济事件使美国的期货行业发生了很大的变化。全球对农产品的需求增加而供应量减少，使农产品期货价格大幅度波动。新的期货交易品种，如金属期货、木材期货、货币期货等吸引了许多新的客户，使交易量大幅度增加。同时，许多不符合职业道德的交易行为不断发生，期货市场的声誉受到影响。美国国会意识到需要增加新的交易规则，于是在1974年国会通过立法批准成立了商品期货交易委员会，它作为独立的联邦法律机构对期货交易活动行使司法权。美国全国期货协会是根据1974年的《商品期货交易委员会法》成立的具有自我管理性质的、并由行业自行资助的全国性行业协会。1981年9月22日，该协会被商品期货交易委员会正式批准为注册登记的期货协会，开始正式运作，这给期货行业提供了成立一个自我管理组织的机会以及与政府进行沟通协调的条件。
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